个别业主是否有对业委会备案行为提起行政复议或行政诉讼的主体资格？│劳动、物业和侵权法律服务月刊（2022年第十期，总第三十八期）
一、法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正版）
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)
《中华人民共和国物权法》（已废止，纳入《民法典》）
《中华人民共和国物业管理条例》（2018修正版）
《海南经济特区物业管理条例》（2011修正版）
二、相关法律条文
《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”
《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”
《行政诉讼法》第九十一条“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”
《物权法》第76条“下列事项由业主共同决定：1、制定和修改业主大会议事规则；2、制“定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；3、选举业主委员会或者更换业主委员会成员；4、选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；5、筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；6、改建、重建建筑物及其附属设施；7、有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”（对应《民法典》第278条，有修改）
《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政管理部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”国法秘函［2005］439号文件指出“这里的备案是一种告知，不具有行政许可的性质。”
《海南经济特区物业管理条例》第二十五条第三款“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求所在地人民政府物业管理主管部门依法处理或者向人民法院提起诉讼。”
三、案例分享
【裁判要旨】
业委会的备案行为涉及全体业主权益，属于有关业主共有和共同管理权利的重大事项。
个别业主/少数业主与业委会的备案行为没有利害关系，不具备提起行政复议或行政诉讼的主体资格。
【关联案号】
行政复议：陵府复决字（2019）8号
一审：(2019)琼96行初128号
二审：(2020)琼行终282号
再审审查：（2020）最高法行申10363号
【基本案情】
原告（复议第三人）：陵水县英州镇某业委会。
委托代理人：刘畅，海南昌宇律师事务所律师。
被告：陵水县人民政府。
第三人（复议被申请人）：陵水县英州镇人民政府。
第三人（复议申请人）：张某。
第三人（复议申请人）：林某某。
第三人（复议申请人）：张某某。
第三人（复议申请人）：聂某某。
被告于2019年5月31日作出8号《复议决定》，认为：第一，英州镇政府于2018年12月12日对某业委会的备案申请进行盖章确认，系对某业委会成员资格、管理规约、议事规则、业主大会决议等事项的合法性进行确认的行政行为，而第三人申请人均属于该物业管理区域的业主，且均具有参加本次业主大会的主体资格，有权对首届业主大会的表决程序、业主委员成员资格、业主委员会备案的合法性提出质疑，故英州镇政府作出业委会备案的行政行为对申请人的权利义务产生了实际影响，根据《行政复议法》第二条的规定，申请人有权申请行政复议。第二，小区业主大会自2016年1月批准组织筹备，截至2018年3月28日才表决选举业主委员会，筹备时间长达近3年，某业主大会在筹备程序上不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第十五条的规定，筹备组在决定延期投票前，某小区8、9号楼房已经交付，但筹备组未通知8、9号楼业主参加业主大会的投票、选举，侵害了8、9号楼业主的合法权益。小区业主大会筹备组成员中没有建设单位代表，不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第十条的规定。另外，本次业主大会采取书面征求意见形式，在延期投票终止前，筹备组一直未对参加业主大会资格的业主名单进行公示，亦无法确认业主户数及业主真实身份，故筹备程序不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第十二条的规定，且选举出来的业主委员会委员刘某存在拖欠物业管理费的情况，不符合《海南省建设厅关于物业管理首次（换届）业主大会会议有关问题的指导意见》第一条第（六）款规定的业主委员会候选人主体资格。由此可知，某小区业主大会的筹备、选举存在多处违法情形，英州镇政府在备案过程中未尽到审慎审查的义务，对业主委员会提交的不符合法律规定的备案材料进行备案，违反了法律规定。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定：撤销英州镇政府作出批准某小区的业主委员会备案。
原告诉称，一、法律没有授权行政机关对业主委员会的产生予以审查批准。英州镇政府的备案不是审查性备案，而是一种告知性备案，不属于行政许可行为，亦不具有可诉性。备案只是一种档案信息收集行为。涉案争议不属于行政复议的受案范围。二、行政复议决定书认定申请人具有申请撤销的主体资格，事实错误、适用法律错误。申请人与备案行为没有法律规定的直接利害关系。备案行为没有侵害申请人的合法权益的可能性、没有侵害事实、没有侵害后果。申请人的利益没有受到任何实质损害，其可以且只能按照《业主大会和业主委员会指导规则》第十六条、议事规则第十五条第二款“本物业为分期开发建设项目，待10、11号楼交付使用后，8-11号楼的业主再推荐选出两名代表”，行使其权利。申请人的复议请求不具有可行性，因为业委会的成立不以备案为要件，不可撤销。三、复议决定书认定事实错误、适用法律错误。筹备组的工作系根据县房管局《陵水黎族自治县房产管理局关于对推进某住宅小区业主委员会成立进程的意见》进行的，筹备时间长是因为怀有种种目的个别业主以及开发商和前期物业的无理取闹、横加阻挠、滥用复议权利致使筹备组工作无数次的中断造成的。另外，该期间还经历了一次复议程序，亦耽搁了很长时间。备案行为没有损害8、9号楼业主的合法权益。根据陵水县住建局批准的规划许可，某小区共分四期，8、9、10、11号楼属于规划二期工程。某小区业主申请筹备业主大会的时间是2015年3月16日，当时8、9号楼还没有在房管局备案，10、11号楼还在施工中。直至2016年1月21日房管局批准成立某小区业主大会筹备组，二期工程仍然在建设中。海南某房地产公司曾以书面形式提出8、9号楼应该参加筹备工作，针对上述情况筹备组向主管单位县房管局请示，县房管局在2016年4月5日上午召开专题会议，明确8、9、10、11号楼属于二期没有投票权。筹备组根据会议决定向全体业主进行了公示，公示期间无人提出异议。《业主大会和业主委员会指导规则》第十六条规定“划分为一个物业管理区域的分期开发的建设项目先期开发部分符合条件的可以成立业主大会，选举产生业主委员会。首次业主大会成立根据分期开发的物业面积和进度等因素，业主大会议事规则中明确增补业主委员会委员的办法”。据此规定，某小区业主大会议事规则第十五条第二款约定“本物业为分期开发建设项目，待10、11号楼交付使用后，8-11号楼的业主再推选两名代表进入业主委员会。”所以，备案行为并没有损害8、9号楼业主的合法权益。复议决定书认定筹备组成员中没有建设单位代表不符合法律规定是错误的，代表资格一旦弃权，即不可恢复。对此，业经县房管局书面答复确认。复议决定书认定业主委员会委员刘某存在拖欠物业管理费的情况，其不符合业主委员会候选人资格是错误的。刘某在涉案小区购买了两套住房，其中一套在一期，并没有拖欠物业管理费的事实；另一套当时还没有办理收房手续。综上所述，原告提供的备案材料完整齐备，镇政府的备案行为依法有效。特恳请贵院纵观全局作出判决，以维护原告的合法利益、法律的严肃性以及县房管局和镇政府历经数年的工作成果和尊严。
镇政府未答辩，也未提交证据材料。
申请人同意县政府答辩意见。
【争议焦点】
1、备案行为是否属于可诉的行政行为？
2、《复议决定》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确？
【审判结果】
海南省第一中级人民法院认为，根据《物业管理条例》第十六条第一款及《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款之规定，本案中，英州镇政府对某小区业委会予以备案后，陵水县房管局为某小区业委会向公安机关出具了刻章证明，使某小区业委会得以顺利刻制印章，进而取得对外活动的主体资格。可见，英州镇政府对某小区业委会予以备案，实际上是对某小区业委会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，对外产生了法律效力，对某小区全体业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响。因此，英州镇政府的备案行为属于可诉的行政行为，本案属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条、《物业管理条例》第十一条以及《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第十八条之规定可知，有关共有和共同管理权利的重大事项需经至少专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同决定。业主委员会是由业主选举产生的，是业主大会的执行机构，代表全体业主行使共同管理权。因此，本案中，英州镇政府对某业委会予以备案的行为是涉及某小区全体业主共有利益的行为，请求撤销该备案行为属于有关共有和共同管理权利的重大事项，应由某小区专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同决定。尽管法律法规未明确规定对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，只有专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主才可以提起行政复议，但从维护全体业主的合法权益的立法目的来看，申请行政复议的业主同样应当符合专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的条件。第三人申请人的专有部分面积显然未达到占建筑物总面积过半数，户数也未达到总户数过半数。第三人申请人不能代表某小区全体业主的意愿，其作为少数业主，与英州镇政府对某业委会的备案行为没有利害关系，不具备提起行政诉讼或行政复议的主体资格。被告对第三人申请人的复议申请予以受理并作出8号《复议决定》，决定撤销英州镇政府对某小区业委会的备案行为，主要证据不足、适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。第三人申请人如认为某小区业委会作出的决定侵害其合法权益的，可以依照《海南经济特区物业管理条例》第二十五条第三款的规定，依法维护自身的合法权益。遂判决撤销被告陵水县人民政府于2019年5月31日作出的陵府复决字（2019）8号《行政复议决定书》。
第三人张某、林某某、聂某某不服该一审判决，提出上诉。
海南省高级人民法院认为，本案系英州镇政府批准某小区业主委员会备案行为而引发的争议，本院依法对陵水县政府作出8《复议决定》行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国物权法》第七十六条规定、《物业管理条例》第十一条、第十二条第三款规定，英州镇政府对某小区业委会备案的行政行为，是对某小区业委会的成立、具备主体资格等一系列事实的确认，涉及某小区全体业主的权益。根据上述法律法规的规定，请求撤销英州镇政府对某小区业主委员会备案的行政行为，属于业主“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。张某、林某某、聂某某、张某某其以个人名义申请行政复议，不能代表某小区多数业主的意愿，显然不具有适格的行政复议申请人资格。陵水县政府受理其复议申请不当，应予以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持，张某、林某某、聂某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。遂判决：驳回上诉，维持原判。
张某、林某某、聂某某不服申请再审。
最高人民法院审查认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，有关小区业主共有和共同管理权利的重大事项至少需经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，英州镇政府对某小区业委会予以备案的行为系涉及某小区业主共有和共同管理权利的重大事项，对其提起复议应由小区专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。张某等人提起行政复议，明显不具备申请人资格。一、二审判决据此认定陵水县政府受理张某等人的复议申请不当，撤销其作出的陵府复决字（2019）8号《行政复议决定书》，符合法律规定。张某等人主张的再审事由不能成立，不应予以支持。综上，张某等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定：驳回再审申请人张某等人的再审申请。
【律师解析】
近年来，在业委会成立过程中，个别业主因为种种目的（多数是开发商或前期物业的利害关系人），对行政机关指导业主大会成立业主委员会的备案行为横加阻挠，提起复议或行政诉讼的案件十分常见。各地人民法院作出众多结果相悖的判决，给法律的严肃性、司法的可预期性带来相当大的损害。
本律师认为：
1.本律师的观点仍然倾向于行政机关对业主大会和业主委员会的成立，仅仅具有行政指导的法律效力，这一点仅仅从住建部建房[2009]274号规章《业主大会和业主委员会指导规则》的名称就可以看出。且国法秘函［2005］439号文件明确指出：“这里的备案是一种告知，不具有行政许可的性质。”本类案件既不属于行政复议的受案范围，也不属于行政诉讼的受案范围。但是，实践中，多数判决已经将本类案件视为人民法院行政诉讼的受案范围，本案即是如此。
2.本类案件中，个别业主或少数业主以个人名义提起行政复议或行政诉讼主体不适格。要成为复议申请人或原告，必须与行政行为具有法律上的利害关系，是行政相对人或行政相关人。本案中，张某等4人对于镇政府的备案行为，没有法律规定的直接利害关系，不具备《行政复议法》规定的申请人资格。
3.备案行为没有侵害业主合法权益的可能性、没有侵害事实、没有侵害后果。事实上，业主的“建筑物区分所有权”和共有权正是在业主大会、业主委员会成立后，才能转化为“业主自治权”得到更有效的保护，业主因此而间接增进了合法权益。本案中，张某等4人根本不能明确指出其何种合法权益受到何种程度的侵害，也难以举证证明。
4.备案只是一种档案信息收集行为。只要按照《海南经济特区物业管理条例》规定提交的材料完整齐备，依据材料本身所反映的内容没有违反法律的规定就符合备案条件，就是行政机关备案的依据。选举业主委员会选票的送达、回收、投票、唱票、统计等非但不是审查对象，甚至不是信息收集对象。
5.针对备案行为提起复议或行政诉讼，是采取了错误的救济措施。成立业主大会和业主委员会作为业主自治的议事、执行机关，是一种自治行为，有关异议，只能按照法律法规和业主大会议事规则，采取竞选、召开临时会议、表决等救济途径。本案中，张某等4人就采取了错误的救济措施，是一种滥用诉权、浪费公共资源的行为，应该给予严厉的谴责。
6.提起复议、行政诉讼请求撤销备案行为的请求不具有可行性。因为业委会自业主大会选举产生之日即对外产生法律效力，对小区全体业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，不以备案为要件，故不可撤销。本案中，英州镇政府的备案行为，实际上是对业委会依法成立、具备主体资格等一系列事实的事后确认，以便于业委会对外行使权利。若依据个别业主或少数业主的诉求撤销备案，将会给更多业主的公共利益造成重大损害。
四、行业动态|“十四五”规划纲要指导物管行业未来发展方向
2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称《规划》)正式发布。《规划》提出“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。展望2035年，我国将基本实现社会主义现代化，进入创新型国家前列，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
《规划》从创新驱动、构建新发展格局、全面深化改革等各方面制定了一系列战略规划与实施计划。以下选取与物业管理行业发展相关内容进行解读，并在此基础上揭示《规划》对物业管理行业未来发展方向的指导意义。
01 加快发展现代产业体系，促进服务业繁荣发展。加快发展物业等服务业，加强公益性、基础性服务业供给，扩大覆盖全生命期的各类服务供给。
解读：服务品质和创新能力是支持物业管理行业发展的基础和核心。近些年众多物业服务企业坚持回归服务本质，服务意识和品牌意识逐渐加强，而《规划》则进一步给出明确的导向。同时，以生活服务为主的增值服务业务和智慧化建设，作用于服务品质的提升，成为物业管理行业未来发展的重点方向。近期，国家层面接连发文鼓励物业服务企业探索“物业服务+生活服务”模式，并指导行业线上线下服务融合发展，不少头部企业也已率先布局。诸多物企借助升级服务模式、引进智慧科技和开展多元化服务等多种方式，整合资源，赋能服务，实现品牌化运营，提升客户服务体验。规划中明确物业管理行业的发展定位、核心和方向，为提振行业发展信心和明确行业发展路线大有裨益。
02 加快数字化经济发展，推进物业管理行业转型。鼓励社会力量参与“互联网+公共服务”，创新提供服务模式和产品。
解读：数字经济的蓬勃发展，对社会各个行业提出更高要求，以数字化助推社会发展是大势所趋。物业管理行业更要有紧迫感和使命感，仔细捕捉和研究用户动态数据，融合数据要素，推进物业服务的数字化、网络化、智能化发展，更好满足客户多样化、便利性、及时性、舒适性的需求。对物业管理行业来说，形成协同共享、开放普惠产业生态新格局，构筑数字化、智能化发展新优势，主要体现在三方面：一是以用户为中心，做好技术与服务融合。二是加快物业管理行业数据互联互通，在产业数字化基础上加快提升产业集中度。三是解决人才短板问题。
03 坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴。是“十四五”时期的一项重要任务。开展农村人居环境整治提升行动，稳步解决乡村突出环境问题。深入开展村庄清洁和绿化行动。
解读：“十四五”时期，中国推动脱贫攻坚向乡村振兴衔接。新形势下，专业化的物业公司，完全有资格和能力发挥管理经验的优势，挖掘在公共服务领域提供服务的潜力，通过社会化市场化力量的参与，帮助政府解决乡村管理难题。在政府引导下，与村委会合作、与基层党委合作，以“物业进村”助力村庄环境长效管护模式的建立。参与到农村人居环境整治工作中，解决帮助农村设施及环境管理滞后问题，维系保持乡村建设成效，助力乡村基层管理机构职能转变，实现高质量统筹城乡发展。
04 完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量。坚持党建引领、重心下移、科技赋能，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化。改革完善城市管理体制。加强物业服务监管，提高物业服务覆盖率、服务质量和标准化水平。”
解读：“新型城镇化”的概念在2012年被首次提出，此后多次出现在年度政府工作报告中，基于物业服务和城市治理有一定内容上的重合，物管企业进入城市服务领域面临着良好的政策机遇。
05 推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。全面提高资源利用效率，全面推行循环经济理念，构建多层次资源高效循环利用体系，大力发展绿色经济，深入开展绿色生活创建行动。
解读：物业管理正逐步从单纯的物业建筑管理不断延伸迈向社会、经济、绿色、环保的综合管理，走向节能、高效、协调、可持续发展的道路是必然的选择。绿色发展理念进一步在物业行业实践中内化于心、外化于行。目前关于绿色物业还缺乏标准化的技术规范条文，未来还需要从行业角度推动绿色物业标准化文件，指导物业企业更好地开展绿色物业管理。
06 构建基层社会治理新格局，为物企打开巨大市场空间。提高城乡社区精准化精细化服务管理能力，推进审批权限和公共服务事项向基层延伸，完善城市社区居委会职能，督促业委会和物业服务企业履行职责，改进社区物业服务管理。
解读：近年来，不论是城市精细化管理，还是基层社会治理，都对城市服务和公共服务的提供者提出了更高的挑战。物业服务企业本身具备的精细化服务管理和综合管理相结合的优势，再加上国家各项政策导向，“放管服”制度改革，政府职能的转变，为物业服务企业参与城市服务和社会治理打开了巨大的市场空间。物业行业也开始逐渐转变思路，从单纯的综合服务行业，积极发展成为参与社会治理、国家治理的重要社会力量。同时积极探索物业管理智能化，打造新时代“智慧物业”发展新模式，为基层社区治理的最后一公里打下坚实基础。
总结
十四五规划将创新放在首位，明确要求坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。未来，物业管理行业同样需要树立以创新为核心的理念，以创新驱动行业服务范围、服务内容、服务方式的不断变革。物业行业唯创新不变，唯服务于人民的初心不变，担当重任成为新时代发展征程中的中坚力量。
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